根據(jù)十八屆三中全會審議通過的《決定》，未來將“緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”。向社會發(fā)出的信號是將加快由“半市場經(jīng)濟”向“市場經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型。相應地，國有企業(yè)也面臨再改革。
一、 經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型與國企再改革
中國經(jīng)濟體制改革始終圍繞兩大主題：一是資源配置方式是計劃還是市場；二個財富創(chuàng)造的主體是單一公有制還是多種所有制，而非公經(jīng)濟在多大程度上、能否公平地參與財富的創(chuàng)造和分配。這兩者有很強的相關性。
較長時期以來，我國處于以投資驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)跟蹤為特征的經(jīng)濟發(fā)展追趕期，具有明顯的政府主導經(jīng)濟增長的“半市場經(jīng)濟”特征。
此時，國有企業(yè)作為政府調(diào)控經(jīng)濟的工具、配置資源和推動經(jīng)濟增長的抓手，始終處于“半政府工具，半市場主體”的狀態(tài)，政企分不開、也不能分。與此同時，政府對不同所有制企業(yè)有親有疏，實行差異化政策?？陀^地講，這種體制大體適應了當時的發(fā)展階段，使我國用很短時間成功走過了經(jīng)濟發(fā)展的追趕期。
但是超越一定時限后，這種體制的弊端日益顯現(xiàn)。
十八屆三中全會的決定為向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進行了重要的理論和政策突破，并做了全面的部署。政府要處理好與市場的關系，就必須擺脫與國有企業(yè)關系的掣肘，政企分開，公平對待各類企業(yè)；要發(fā)揮市場的決定性作用，國有企業(yè)就要改變“半政府工具，半市場主體”狀態(tài)，成為平等的市場競爭的參與者，保障龐大的國有經(jīng)濟能與市場經(jīng)濟很好地相容。
國企改革依然是經(jīng)濟體制改革的重要環(huán)節(jié)。
二、國企改革基本命題和當前重點
在確立社會主義市場經(jīng)濟改革目標后，國有經(jīng)濟改革的基本命題就是，公有制、國有經(jīng)濟與市場經(jīng)濟能不能結(jié)合？如何結(jié)合？
十四屆三中全會以來，中央為破解這一歷史性難題提出了三個要點：
一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。利用“所有權與經(jīng)營權分離”的特點，在保障國家最終所有的情況下，構造眾多獨立的市場主體；
二是與時俱進地調(diào)整國有經(jīng)濟布局和功能，保障國有經(jīng)濟在不同發(fā)展階段都能有效發(fā)揮作用；
三是探索適應市場經(jīng)濟的“國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式”，在保持較大份額國有經(jīng)濟的情況下，政企分開，保障市場配置資源的作用。
就是說，國家擁有的國有資產(chǎn)是實物形態(tài)的“國有企業(yè)”，還是可以用財務指標清晰界定、計量并具有良好流動性、可進入市場運作的國有資本？
如上三大要點相互關聯(lián)，但進展參差不齊。在國有企業(yè)仍是政府“工具”和“抓手”的情況下，在產(chǎn)業(yè)領域以實物形態(tài)呈現(xiàn)的“國有企業(yè)”仍是國有經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式。而政府作為市場的監(jiān)管者，同時擁有、管理和控制著龐大的國有企業(yè)群，并與其保持著復雜的關系。這就造成政府不獨立、國有企業(yè)也不獨立，政府無法正確處理與市場的關系。
這次國有企業(yè)再改革的命題不是政府機構“如何改進對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;管資本”。即推動國有資產(chǎn)實現(xiàn)形式由實物形態(tài)的“企業(yè)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)的資本，包括證券化的資本。這是當前深化國企改革的關節(jié)點。
三、兩類國資管理形式
經(jīng)過多年的探索，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理已經(jīng)有多種形式，大致可分作兩類：一類是全國社?；?，信達、華融等資產(chǎn)管理公司和中投、匯金投資控股公司等。這類機構的共同特點，一是都屬經(jīng)注冊的金融持股機構，管理的對象都是資本化和證券化的國有資產(chǎn)，也就是“國有資本”；二是與投資和持股的公司是股權關系，不是行政關系；三是持股機構是市場參與者，在市場中運作。
國資委則是另一類管理形式。它的特點，一是以實物形態(tài)的“國有企業(yè)”為對象，“管人、管事、管資產(chǎn)”，管理著一個企業(yè)群，政府不獨立、企業(yè)也不獨立，是諸多體制性矛盾的焦點；二是從法律和財務意義上國有產(chǎn)權的委托代理關系并未建立，政府對國企是行政強約束，財務軟約束；三是國有產(chǎn)權基本不具有流動性，有進有退的調(diào)整很難實質(zhì)性進行，資本效率低。這類管理形式在諸多方面與市場經(jīng)濟很難相融，是當前改革的重點。
四、國有資產(chǎn)資本化改革的意義和目標
國有資產(chǎn)的資本化應當實現(xiàn)三個目標：
一是建立以財務約束為主線、權責明確的國有產(chǎn)權委托代理關系。國家保持最終所有權，實行所有權與經(jīng)營權分離；國有資本投資機構運作國有資本，與投資的企業(yè)建立股權關系；企業(yè)有股東、沒有婆婆，自主決策、自負盈虧，是獨立的市場主體。這對國有企業(yè)是又一次解放。
二是資本化、特別是證券化的國有資產(chǎn)具有良好的流動性，使國有經(jīng)濟布局和功能可以靈活調(diào)整。資本化是對國有資產(chǎn)流動性和效率的解放。
三是按照所有權與經(jīng)營權分離的原則，從體制上實現(xiàn)政資分開；通過國有資本投資機構的隔離，實現(xiàn)政企分開。在這種管資本不管企業(yè)的制度安排下，政府可站到超脫地位，正確處理與市場的關系。對政府也是一次解放。
這項改革的重要意義在于，資本化和證券化的國有資產(chǎn)的預期效能，主要通過市場、而不是行政力量來實現(xiàn)。這就使國有資本具有“親市場性”，從而可以保障我國在保持較大份額國有經(jīng)濟的情況下，“使市場在資源配置中起決定性作用”。
五、 國有經(jīng)濟的功能轉(zhuǎn)換
漸進式改革留下了一筆巨大的國有資本，是保障我國經(jīng)濟體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的寶貴資源，它應當發(fā)揮非國有經(jīng)濟不可替代的作用，而不產(chǎn)生擠出效應?；谖覈奶攸c，國有資本有兩大功能：一是政策性功能，即作為政府實現(xiàn)特殊公共目標的資源；二是收益性功能，獲取財務回報，用于公共服務。兩者的比例結(jié)構應當與時俱進地調(diào)整。
在經(jīng)濟發(fā)育程度較低，政府主導經(jīng)濟增長階段，國家更加重視它的政策性功能。即國有經(jīng)濟主要作為政府調(diào)控經(jīng)濟的工具，配置資源和推動經(jīng)濟增長的抓手的功能。但這一發(fā)展階段正在過去。
在市場起決定性作用的情況下，國家宏觀調(diào)控將主要依靠發(fā)展戰(zhàn)略的導向和財政、貨幣為主的政策手段。國有經(jīng)濟的政策性功能將限定在某些市場失靈的領域，國有經(jīng)濟作為“工具”和“抓手”的功能應大幅度轉(zhuǎn)向收益性功能。
當前，在國家有需要，非公經(jīng)濟不愿進入或不準進入的領域、天然壟斷行業(yè)、涉及國家安全和某些公共服務等領域，以國有資本投資實現(xiàn)政府特定的公共目標的功能還不可少。但其所涉及的領域必須經(jīng)過充分論證和法定程序，列入“負面清單”，并隨形勢發(fā)展逐步減少，避免隨意性、不可泛化。
另一方面，很多曾經(jīng)的“重要行業(yè)、關鍵領域”已經(jīng)成了競爭領域；而制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸、關系“國民經(jīng)濟命脈”的很多方面也已變化。社會保障、基本公共服務均等化和某些社會產(chǎn)品的短缺，已經(jīng)上升為主要矛盾。應將更多的國有資本分別注入社會保障、扶貧、教育等公益基金和金融性投資機構，以投資收益作為公共財政的補充來源，彌補體制轉(zhuǎn)軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面補充社會保障資金的不足、保住社會底線；另一方面補充社會公益性資金，減少社會不公、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以此保障體制轉(zhuǎn)軌的平穩(wěn)進行，并使全民所有回歸到全民分享的本性。
六、 “從競爭性領域退出”并非關鍵
到目前為止，產(chǎn)業(yè)領域的國有資產(chǎn)基本不具有流動性，在一些領域發(fā)揮著“控制力”的作用。資本化后具有流動性的國有資產(chǎn)如果在競爭領域繼續(xù)謀求對產(chǎn)業(yè)的“控制”，將會對市場產(chǎn)生巨大沖擊。從這個意義上說，很多人提出“國有經(jīng)濟應當從競爭性領域全部退出”不無道理。但國有經(jīng)濟規(guī)模巨大，全部退出是不現(xiàn)實的。
此時，一方面國有資本“應加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務方面做出更大貢獻”；另一方面，關鍵的不是“退出”，而是在競爭性領域與時俱進地改變國有經(jīng)濟的功能，由過去看重對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的“控制”，現(xiàn)在轉(zhuǎn)向?qū)Ｗ①Y本投資的收益。
存續(xù)在競爭領域國有資本的公共性不是表現(xiàn)為“退出”，而是體現(xiàn)在收益分配的公共性。
進入市場的國有資本應當具有一般資本的本性，即逐利性。謀求“控制”，會扭曲市場；投資為了收益，對市場無礙。
實際上，對于資本，不論誰是最終所有權人，只要受市場法規(guī)約束，以平等的身份、遵從市場理性參與競爭，都是市場有效配置資源的積極力量，都與市場經(jīng)濟相融，對其他投資者不會造成不當傷害。資本化的國有資產(chǎn)的絕大部分應當是追求投資回報的“收益性功能”的資本。
“政策性功能”的國有資本要實現(xiàn)政府目標，例如特定的發(fā)展目標或控制目標，有時會背離收益性目標、不按“市場理性”運行。這類資本應限定在市場失靈的領域和較小的規(guī)模。否則就會成為攪亂市場的因素，造成資源錯配。
七、建立以財務約束為主線的國有產(chǎn)權委托代理體制
國有資本的管理屬于公共職能，應當由政府部門承擔。其職責包括建立國有資本資產(chǎn)負債總表，制定國家所有權政策和推動國有產(chǎn)權立法，組織建立國有資本委托代理關系，分別注入國有資本，組織編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預算，統(tǒng)籌國有資本收益分配，負責國有資本的統(tǒng)計、稽核，監(jiān)控等。
國有資本運營。設立若干國有資本投資機構和公益性基金，作為政府與市場之間的“界面”。它們一方面受政府之托，接受國家政策指導，管理邊界清晰的國有資本；另一方面在市場中獨立運營，集中統(tǒng)一行使所有權；投資收益上繳委托部門，接受監(jiān)管部門的監(jiān)督。
監(jiān)督機構。對國有資本運營機構進行審計，對運作合規(guī)性、資產(chǎn)狀況和運作效率進行監(jiān)督。
國有資本的狀況、損益，經(jīng)營預算和收益分配應當向人民代表大會報告，接受監(jiān)督，并獲得批準。
八、國有資本投資機構的組織和機制
國有資本投資機構的組建應遵循如下六個原則：
一、投資機構是由財政部門注資設立、獨立于政府部門的運營國有資本的機構，實行所有權與經(jīng)營權分離，受托市場化運作國有資本。財政部門對投資機構施加硬財務約束，并使其對投資的企業(yè)保持強財務約束，形成有約束力的委托代理。
二、投資機構建立有效的治理結(jié)構，聘請職業(yè)投資經(jīng)理人及研究團隊從事市場研究，對于總體和產(chǎn)業(yè)的投資環(huán)境有清晰的判斷，對目標公司的運營、財務和公司治理狀況有深度了解，并通過參與股東會、董事會成為“積極股東”。
在此基礎上，通過增持、減持或退出不斷優(yōu)化投資組合，確保資本的安全，并能獲得市場平均或較高的投資收益。
三、國有資本投資機構分為兩類。一類是實現(xiàn)政策性目標的產(chǎn)業(yè)類金融投資公司。它通過資本投資而不是行政權力保持對某些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的控制力，通過參與公司治理對企業(yè)進行財務約束和監(jiān)督；另一類是實現(xiàn)收益性目標的投資機構，受反壟斷法約束。這類屬中性的“無差別化資本”，它對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)沒有特殊的偏好，不再承擔對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的“控制”、或以資本“保駕”個別企業(yè)“做大做強”的使命，而是關注財務表現(xiàn)，必要時進行“有進有退”的調(diào)整。投資機構包括公益性基金、金融性資本運營公司。
四、監(jiān)督機構為兩類投資機構設定各自的目標、評價體系，并嚴格考核。
五、當期投資收益應上繳財政，用于公共服務和再分配；當期收益用于再投資的部分，應獲得國家批準。
六、投資機構的數(shù)量和各家投資機構的資本規(guī)模應經(jīng)論證和在實踐中逐漸明晰。
九、“頂層”集團公司的改制
資本化改革需要將“頂層”集團公司改制為股份制公司，這是本輪改革的重點。本世紀初，匯金公司持股對幾大銀行整體改制、上市的經(jīng)驗值得重視。
改制前有兩項基礎性工作：
一是集團公司進行清產(chǎn)核資和結(jié)構及資產(chǎn)重組；
二是將專業(yè)審計機構認可的集團公司凈資產(chǎn)作為國有資本在財政部門入賬。
集團公司的改制與分流：
基于資本市場的專業(yè)性和風險性，集團公司普遍轉(zhuǎn)為投資機構沒有必要，也缺乏條件。改制分流是必然選擇。
少數(shù)具備條件的可轉(zhuǎn)制為國有資本投資公司或運營公司。但它們與產(chǎn)業(yè)集團為擴展業(yè)務從事某些對外投資的混業(yè)型公司不同，應當是專業(yè)型金融性投資或運營機構。需要剝離經(jīng)營性業(yè)務、調(diào)整人員結(jié)構，經(jīng)財政部門注資設立。
另一部分可轉(zhuǎn)制為新公司。集團公司持有的上市公司股權劃回財政部門，對存續(xù)業(yè)務進行重組，由國資投資機構為其出資人，重新注冊為一家或幾家公司。
部分可注銷。主業(yè)優(yōu)良資產(chǎn)注入上市公司，上市公司股權劃回財政部門。輔業(yè)可轉(zhuǎn)讓、可獨立，具備條件的可以上市。不良資產(chǎn)劃撥給信達等資產(chǎn)管理公司處理，人隨資產(chǎn)走。剩下的“殼公司”注銷。
在改制過程中，財政部門應將每家上市公司的國有股權分別注入若干持股機構，改變一股獨大的狀況，形成多元股東相互制衡的股權結(jié)構。
十、建立多元制衡的公司治理機制
轉(zhuǎn)向管資本之后，國家所有者權益的保障機制發(fā)生了變化。此前，國家為保障所有者權益，政府機構在企業(yè)之外不斷加強干預、控制和監(jiān)管；現(xiàn)在則由受財務硬約束的投資機構以股東身份進入企業(yè)，通過參與公司治理而獲得權益保障。
一些國有控股上市公司治理結(jié)構失效，往往與“存續(xù)公司”濫用控制權、外部無規(guī)制的干預有關，由此導致人為地扭曲公司治理，為“內(nèi)部人控制”留出了空間。實踐證明，多元機構投資者相互制衡，有利于公司把目標集中于投資回報和創(chuàng)新、有利于提高公司透明度和財務約束、有利于激勵管理層創(chuàng)造良好業(yè)績。
在資本化過程中，應將公司國有股權改由多家持有并引進非公投資機構。公司經(jīng)營狀況不僅對非公投資機構，而且對國有資本投資機構以及職業(yè)投資經(jīng)理人都有切膚之痛，由他們進入董事會和股東大會，決定管理層的激勵和去留、拍板公司重大決策和決定收益分配，比在企業(yè)之外政府部門的干預和監(jiān)管更有利于克服信息不對稱和內(nèi)部人控制，保障資本的效率和安全。
隨著混合所有制的發(fā)展和資本流動性的增加，競爭性領域企業(yè)的股權結(jié)構將更加復雜，而且動態(tài)變化；特別是按企業(yè)所有制屬性區(qū)別對待政策的逐漸取消，每家企業(yè)、包括上市公司頭上繼續(xù)戴著“國有”或“民營”的“所有制標簽”已經(jīng)失去了政策意義。繼續(xù)保留不利于消除“姓國”“姓民”的社會裂痕。應當考慮改革相關統(tǒng)計指標體系，進而弱化“姓國”“姓民”的社會輿論，保障各類企業(yè)“權利平等”、“機會平等”、“規(guī)則平等”。
十一、給改制企業(yè)一個新的起點
此前國有企業(yè)將主業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)重組上市時，在集團公司都保留了規(guī)模或大或小的一塊“存續(xù)業(yè)務”和歷史形成的政策性包袱。在這次集團公司改制時應當給它一個新的起點，對歷史性包袱進行一次清理，采取多種途徑將其卸掉，并在國有資本經(jīng)營預算中支付必要的成本。
如對資產(chǎn)進行清理，實行“主輔分離”，重組優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、剝離不良資產(chǎn)，必要時進行債轉(zhuǎn)股。將冗員、辦社會的職能，包括住房、醫(yī)療、子女教育和就業(yè)等轉(zhuǎn)交給政府。職工的社會保障由依托企業(yè)轉(zhuǎn)交社會，改變“國有職工”身份，使員工具有流動性。保障轉(zhuǎn)制后的企業(yè)獲得平等的競爭地位。
結(jié)束語：
先頂層設計、后有序推進
這一輪國企改革的重點是國有資產(chǎn)管理的改革。這是從國家層面自上而下的系統(tǒng)性改革，不是設立幾家國有資本經(jīng)營公司和投資公司所能解決的，它是涉及經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型、政府與市場和企業(yè)的關系、巨大國有資產(chǎn)“存量”的功能轉(zhuǎn)換、市場主體再建設等牽動全局的變革，涉及諸多利益關系的重大調(diào)整，是一場攻堅戰(zhàn)。
在體制框架尚不清晰的情況下急于操作，搞不好會給后續(xù)改革制造障礙。還是應當先理清改革的目標、所要建立的體制和機制、設計出可行的方案，妥善處理歷史遺留問題，再進行必要的試點，之后再大規(guī)模行動，從而保障這項改革積極而穩(wěn)妥地進行。
（本文章摘自《財經(jīng)》雜志）